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《土壤污染防治法》解读

供稿人:张超宁 殷舒  发布时间:2019-04-01  浏览量:5247

环境部 张超宁 殷舒

2018年8月31日,第十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称“《土壤污染防治法》”),自2019年1月1日起施行,该法是我国第一部土壤污染防治的专门性法律,具有里程碑意义。

一、出台背景及意义

改革开放以来,我国现代化进程加快,环境问题也日益突出,为了全面了解土壤污染状况,2005年4月至2013年12月,我国开展了首次全国土壤污染状况调查,2014年4月,《全国土壤污染调查公报》公布,公报显示:全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出。工矿业、农业等人为活动以及土壤环境背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因。全国土壤总的超标率为 16.1%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。污染类型以无机型为主,有机型次之,复合型污染比重较小,无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。

土壤污染的严峻形势,进一步促进了土壤污染防治的制定,此次,我国土壤污染防治法的出台,意义重大,结束了土壤污染防治无法可依的局面,健全了环境保护法律体系,也体现了中央用“严格的法律制度保护生态环境”的指导思想。

此前,我国也相继出台了一系列环境保护的基本法和专门法,1984年颁布了《水污染防治法》、1987年颁布了《大气污染防治法》、1989年颁布了《环境保护法》、1995年颁布了《固体废物污染环境防治法》,但是,为何时至今日才出台土壤污染防治的专门性法律?难道是土壤污染较其他环境要素污染轻?非也,而是由于土壤污染有着隐蔽性、滞后性、累积性、不均匀性和长期性等,常被称作“看不见的污染”,但,囿于科技术手段的落后,对土壤的科学认识也要有个过程,即使是发达国家土壤污染防治立法一般也比大气、水、固体废物污染防治要晚10到20年。

二、法律条文及架构

《土壤污染防治法》共分七章,九十九条,第一章为总则,第二章为规划、标准、普查和监测,第三章为预防和保护,第四章为风险管控和修复,第五章为保障和监督,第六章为法律责任,第七章为附则。

该法就土壤污染防治的基本原则、土壤污染防治基本制度、预防和保护、管控和修复、保障措施、监督检查和法律责任等重要内容做出了明确规定。

三、主要内容及亮点

(一)坚持预防为主,保护优先的原则。

环境污染具有不可逆性,土壤污染更是如此,一但污染,便不可恢复,或者修复成本极高,但是,如果预防得当,便可减少污染发生,预防成本也很小,一般只占治理和修复成本的六分之一。因此,鉴于土壤污染的特点和事后治理修复成本、修复周期、修复难度等,必须把预防作为污染防治的基本原则和指导思想,法律专设第三章“预防和保护”专章,也足以见预防在土壤污染防治中的重要性。

(二)完善土壤污染责任人制度。

《环境保护法》第五条和第六条明确了“谁污染,谁治理”基本原则,《土壤污染防治法》四十五条至四十八条将该原则进行了贯彻和落实,并且较之水污染和大气污染有突破,规定更加明确具体。明确规定造成土壤污染的责任人是第一顺序责任人,应当承担土壤污染风险管控和修复义务;如果污染责任人发生变更了,应当由承继其债权债务的单位或个人履行义务,与公司法民事责任承担承继相一致;如果责任人无法确定,则由土地使用权人承担责任,如果无证据证明原土地使用权人应当承担责任则推定现土地使用权人承担责任;当发生责任人不明确或存在争议时,农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定,建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。第四十六条规定了责任人承担费用的范围,包括调查、风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动所支出的费用。

(三)强化政府土壤污染防治责任。

《土壤污染防治法》关于政府职责的规定实际上是《土壤污染防治行动计划》相关内容的法律化。第五条明确了地方政府的主体责任,规定地方各级人民政府应当对本行政区区域内的土壤污染和安全利用负责;同时,建立土壤污染防治目标责任制和考核评价制度,分解目标任务,对各级政府及政府部门进行考核评价,在没有新的办法出台情况下,考核评价的方法步骤仍然应参照2018年5月下发的《土壤污染防治行动计划实施情况评估考核规定(试行)》;关于土壤污染防治监管体制,第七条明确了生态环境主管部门的统一监管职责,其他如农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等相关部门按职责范围进行监管,以避免“九龙治水、多头管理”可能导致的错位或真空。

(四)建立土地分类管理制度。

我国地幅辽阔,为了提高管理的有效性,《土地管理法》第四条将土地分为农用地、建设用地和未利用地,《土地污染防治法》第四章对农用地和建设用地分别设专节进行管理。鉴于农用地对于粮食安全的战略地位,《土地污染防治法》第四十九条又将农用地分为三类,分别是优先保护类、安全利用类和严格管控类。此分类标准在《土壤污染防治行动计划》中有所体现,《土壤污染防治行动计划》第七条规定:未污染和轻微污染的划为优先保护类,轻度和中度污染的划为安全利用类,重度污染的划为严格管控类。通过以上分类,并根据土地污染程度,规定了不同的应对措施、管理手段和管理要求,分类实施以有效地防范和应对土壤污染,同时把耕地作为重点,以保障农产品质量安全。

(五)制定严厉处罚措施,加大违法成本。

《土壤污染防治法》第六章对25种违法行为设定了对应的法律责任,由生态环境部门进行处罚。

1、大幅度提高罚款限额。《土壤污染防治法》第六章法律责任将罚款数额最高设定为200万,比《水污染防治法》和《大气污染防治法》的最高罚款数额100万元提高了一倍。

2、规定了双罚制度。双罚是刑法中常见的制度,既对违法企业给予处罚,也对企业有关责任人员予以罚款。《土壤污染防治法》有四个条款采用了双罚制度,分别是八十七条、九十一条、九十三条和九十四条,涉及违法行为8个。

3、设定资格罚。由于土壤污染风险管控和修复均需要委托第三方机构开展并出具相应的报告,为了提高第三方机构责任意识,《土壤污染防治法》第九十条规定,对受委托从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控效果评估、修复效果评估活动的单位,如果出具虚假调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告,除了进行罚款外,情节严重的,禁止单位从事上述业务,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员罚款,情节严重的,十年内禁止从事前款规定的业务,构成犯罪的,终身禁止从事前款规定的业务。如果与委托人恶意串通,还应当与委托人对造成的损害承担连带责任。

此外,《土壤污染防治法》还规定了土壤风险管控与修复名录制度、建立信息共享机制、设立土壤污染防治基金等,随着土壤污染防治法生效实施,这些制度定能在净土保卫战中发挥出巨大的作用,为开展土壤污染防治工作提供法治保障。

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